各市（地）、县（市）林草主管部门 ：

按照省纪委监委关于开展全省农村集体 三资管理突出问题专项整治工作要求，省林草局梳理了林草行业农村集体三资管理相关政策解读，现印发给你们。请各地向林农做好政策宣传解读，并依法依规做好农村集体三资管理工作，防止违规发包、非法占有农村林地、草原等资源的问题发生。

附件： 1.《中华人民共和国森林法》关于林地承包经营相

关政策及解读

2.关于依法确定给集体经济组织使用的国家所有草

原和集体所有草原实行承包经营制度有关问题政

策法规解读

3.《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲

裁法》解读

黑龙江省林业和草原局办公室

2024年6月13日

附件 1

《中华人民共和国森林法》关于林地承包经营相关政策及解读

第十七条 集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地（以下简称集体林地）实行承包经营的，承包方享有林地承包经营权和承包林地上的林木所有权，合同另有约定的从其约定。承包方可以依法采取出租（转包）、入股、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权。

【释义】 本条是关于林地承包经营制度、承包方的权利以及林地经营权、林木所有权和使用权的流转方式的规定。

（一）林地承包经营制度

在农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是《宪法》明确规定的农村基本经营制度。《宪法》《民法典 )(土地管理法》《农村土地承包法》等法律规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。按照《农村土地承包法》的规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。 2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确提出:在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。因此，按照农村土地有关法律规定和中央要求，巩固集体林权制度改革成果，保护农民承包权益，林地能够实行家庭承包的，要实行家庭承包方式，承包期为30年至50年；不宜采取家庭承包经营的，采取其他承包方式。关于两种承包方式的承包原则和程序、发包方和承包方的权利和义务、土地承包经营权的保护、土地经营权的流转、争议的解决和法律责任等，《农村土地承包法》作了详细规范。

本条主要对家庭承包方式下林地承包方获得的森林权属作了衔接性规定。一是与《农村土地承包法》相衔接，明确集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地实行承包经营的，承包方依法获得林地承包经营权。二是考虑林业生产经营的特点，以及相对于耕地、草地等农村土地，林地上的林木所有权具有特殊性，规定承包方在享有林地承包经营权的同时，获得承包地上的林木所有权。但是，承包合同另有约定的，从其约定。也就是说，假如承包合同约定承包林地上的林木归集体所有，或者归其他主体有，则应当按照合同约定确定林木所有权。

（二）林地经营权、林木所有权和使用权流转

《农村土地承包法》第 9条规定:承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。从而确立了农村土地三权分置原则。林地承包方依法获得承包土地后，可以依法流转其林地经营权、林木所有权和使用权。

林地的特殊性在于林地上的林木生长期长，林木所有权、林木使用权可以单独存在。林地经营权、林木所有权和使用权可以同时流转，也可以分别流转。一般而言，林地经营权流转的，林木所有权和使用权一并流转。但是，承包方也可以单独流转林地经营权，对林木所有权或者使用权另作约定。当事人间还可以约定不流转林地经营权，而单独流转林木所有权或者使用权。

本条规定的流转方式包括 :出租，即承包方将部分或全部林地、林木在一定期限内租赁给本集体经济组织以外的组织或个人从事林业生产经营;转包，即承包方将部分或全部林地经营权、林木使用权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事林业生产经营。入股，即承包方将部分或全部林地经营权、林木有权和使用权作价折股加入企业、农民合作社、家庭农场等，并以入股的林地经营权、林木所有权和使用权获得分红。转让，即承包方将部分或全部林地经营权、林木所有权和使用权依法转让给本集体经济组织的其他农户。

依照《农村土地承包法》的规定，承包方采取转让方式流转林地经营权的，应当经发包方同意；承包方以其他方式流转林地营权的，需要向发包方备案。经承包方书面同意，并向本集体济组织备案，受让方可以再流转林地经营权。承包方向发包方备案，可以用林地经营权向金融机构融资担保。受让方通过流转取得的林地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。

流转应当遵循以下七项原则 :第一，依法、自愿、有偿，平等协商，任何组织和个人不得强迫或者阻挠；第二，不得改变林地所有权和林地用途；第三，不得改变公益林性质和保护等级;第四，流转的期限不得超过承包期的剩余期限;第五，受让方须有林业经营能力并依法合理开发利用;第六，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权;第七，公开、公正、公平。

第十八条：未实行承包经营的集体林地以及林地上的林木，由农村集体经济组织统一经营。经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意并公示，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式依法流转林地经营权、林木所有权和使用权。

【释义】 本条是关于由集体统一经营的林地、林木的权利流转的规定。本条明确了集体统一经营林地的法律地位，规定了集体统一经营林地经营权、林木所有权和使用权的流转程序和方式。

（一）集体统一经营的林地

集体林地依法实行承包经营。但是，由于多种原因，不少集体经济组织还保有未实行承包经营的林地。本条规定即适用于这类情况，规定未实行承包经营的集体林地及林地上的林木，由农村集体经济组织统一经营。农村集体统一经营林地，是历史延续下来的客观情况。 2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》提出，对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。凡群众比较满意、经营状况良好的股份合作林场、联办林场等，要继续保持经营形式的稳定并不断完善。对其他集中连片的有林地，可采取分股不分山、分利不分林的形式将产权逐步明晰到个人。对零星分散的有林地，可将林木所有权和林地使用权在合理作价后，转让给个人经营。对宜林荒山荒地，可直接采取分包到户、招标、拍卖等方式确定经营主体，也可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体;对造林难度大的宜林荒山荒地，可通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营，但必须限期化。不管采取哪种方式，都要经过本集体经济组织成员的民主决策，保障经济组织内部成员的优先经营权。2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出，村集体济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。当前，全国集体林地中，70%以上由家庭和个人承包经营，20%到30%由集体、专业合作社等经营，集体统一经营林地6.17亿亩(包括集体股份制经营4.16亿亩)。

适应农村集体经济组织统一经营林地的实际情况，为明确这部分林地相关的森林权属关系，修订后的《森林法》明确规定 :未实行承包经营的集体林地以及林地上的林木，由农村集体经济组织统一经营。

（二）集体统一经营的林地的流转程序

为了使农村集体经济组织统一经营下的林地经营权、林木所有权和使用权流转秩序更加规范，保障农村集体经济组织成员的知情权、参与权、监督权、决策权和集体资产的收益权，法律明确规定，由农村集体经济组织统一经营的集体林地以及林地上的林木所有权和使用权的流转，需要经本集体经济组织成员的村民会议 2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意并公示，通过招标、拍卖、公开协商等方式流转。按照《村民委员会组织法》规定，村民会议由本村18岁以上的村民组成。如果土地是由村集体经济组织或者村民委员会发包的，则这里的村民会议指村集体范围内的村民会议，即由村集体经济组织成员组成的村民会议;如果土地是由村内各集体经济组织或者村民小组发包的，则这里的村民会议指村民小组范围内的村民会议。

按照《村民委员会组织法》规定，人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。 村民代表由村民按每5户或者15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。

（三）流转方式

1.招标。其又称招标投标，是市场经济条件下促进效率、优化资源的一种交易方式，其根本原则是公开、公平、公正和诚实信用。在这种交易方式下，由农村集体经济组织或者村民委员会作为招标方;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组作为招标方;国家所有、依法由农民集体使用的，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组作为招标方。招标方通过发布招标公告或向有意投标承包的集体经济组织内部成员或外部农业生产者发出招标邀请等方式发出招标信息，表明将选择最能够满足承包要求的农业生产经营者与之签订承包合同的意向。由有意承包的农业生产经营者作为投标方，向招标方书面提出自己的条件与招标要求相符，参加投标竞争。招标方对各投标者的条件进行审查比较后，从中择优选定中标者，并与其签订流转合同。

2.拍卖。这是指以公开竟价的形式，将特定物的财产权利转让给最高应价竞买人的买卖方式。拍卖是一种公开的竞买活动。拍卖的出卖人称为拍卖人，参加拍卖的买主称为竞买人。拍卖最大的特点是公开性和竞争性。拍卖是由竞买人提出各种标价，通过公开竞争由拍卖人通过击锤等特定方式接受某项出价的买卖方式。拍卖活动的公开性和竞争性充分体现在拍卖的程序上，它必须经过三个步骤：第一步，拍卖人将拍卖物的种类、拍卖处所、拍卖日期及其他必要事项公开公众。第二步，在规定的拍卖日期和拍卖地点，拍卖人当众拍卖规定的物品。拍卖性质决定了竞买人必须是多个人。各个竞买人在拍卖过程中以竞相拾高价格的方式出价购买。竞买人的出价对他自己有束力，但是，在拍卖人拍定以前，竞买人可以随时撤回自己的出价。第三步，拍卖人对竞买人所作的意思表示作出承诺，这种承诺就叫拍定，是拍卖人表示卖定的意思。拍定常用击锤的方式示。拍卖人就竞买人所出的最高价高呼三次后，没有人再出更高价额时，他就可以击锤拍定。一经拍定，买卖合同便告成立。

3.公开协商。这是指当事人在平等、自愿的基础上，公开就流转的相关事宜进行协商，最终出让方与流转条件最好的受让方依法签订流转合同。

根据《农村土地承包法》第 52条的规定，集体统一经营下的林地经营权、林木所有权和使用权向本集体经济组织以外流的，在本集体经济组织村民会议或者村民代表会议表决通过后还需报乡(镇)人民政府批准。未经乡(镇)人民政府批准，不得签订流转合同。

第十九条 集体林地经营权流转应当签订书面合同。林地经营权流转合同一般包括流转双方的权利义务、流转期限、流转价款及支付方式、流转期限届满林地上的林木和固定生产设施的处置、违约责任等内容。

受让方违反法律规定或者合同约定造成森林、林木、林地严重毁坏的，发包方或者承包方有权收回林地经营权。

【释义】 本条是关于集体林地经营权流转的合同形式、主要内容以及收回林地经营权的法定条件的规定。

（一）林地经营权流转

集体林地经营权流转，既包括实行家庭承包后承包方将承包林地予以流转，也包括集体统一经营林地的流转。流转后，受让方获得林地经营权并依法获得收益。由于林木生长周期长、期间的投入大，集体林地经营权流转应当签订书面合同，全面、具体地明确流转双方当事人约定的事项，以明确双方的权利和义务，从而有利于双方共同履行、兑现承诺、减少纠纷。

（二）林地经营权流转合同

林地经营权流转合同应当就双方的权利义务作出约定。《农村土地承包法》第 40条中规定:土地经营权流转合同一般包括以下条款:(一)双方当事人的姓名、住所;(二)流转土地的名称、坐落、面积、质量等级:(三)流转期限和起止日期;(四)流转土地的用途:(五)双方当事人的权利和义务;(六)流转价款及支付方式;(七)土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属;(八)违约责任。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。林地经营权流转合同也应当具备以上条款。同时，考虑到林地的特殊性，本条第1款中明确规定，林地经营权流转合同一般包括流转双方的权利义务、流转期限、流转价款及支付方式、流转期限届满林地上的林木和固定生产设施的处置、违约责任等内容。相对于一般土地流转合同，林地经营权流转合同要求双方约定流转期限届满林地上的林木和固定生产设置的处置等事项。这样规定主要是考虑了林木的特殊性，避免因为权利义务约定不清而产生纠纷。

（三）收回林地经营权的情形

林地经营权流转建立在双方自愿的基础上，双方不得随意解除合同。但是法律规定了发包方或者承包方可以解除合同的情形。根据《农村土地承包法》的规定，受让方有下列情形之一的，承包方可以单方解除土地经营权流转合同 :（1）擅自改变土地农业用途;(2)弃耕抛荒连续两年以上;(3)给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境;(4)其他严重违约行为。本条款规定:受让方违反法律规定或者合同约定造成森林、林木、林地严重毁坏的，发包方或者承包方有权收回林地经营权。这里造成森林、林木、林地严重毁坏的情形，包括违反本法第39规定，毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为，向林地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等，在幼林地砍柴、毁苗、放牧等。

第二十条 国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位管护并按照国家规定支配林木收益。

农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地荒滩营造的林木，归承包的集体或者个人所有；合同另有约定的从其约定。

其他组织或者个人营造的林木，依法由营造者所有并享有树木收益；合同另有约定的从其约定。

【释义】 本条是关于国家、集体、个人及其他权利人营造木的所有权归属的法律规定。

我国总体上仍然是一个缺林少绿的国家，为了加快推进国土绿化和生态修复进程，鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨区植树造林和投资发展林业，充分调动各方面造林、育林、护林积极性，本条根据 谁造谁有、合造共有的原则，从法律上明确定了营造的林木归营造的组织和个人所有。本条进一步明确非公有制林业的法律地位，凡有能力的农户、城镇居民、科技员、私营企业主、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。

（一）国家营造的林木权属

本条第 1款规定，国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，其林木所有权归国家所有，由造林单位负责管理和保护并按照国家有关规定支配林木收益。第九次全国森林资源清查(2014-2018年)结果关于林木权属的统计中，国家所有占37.92%，集体所有占17.75%，个人所有占44.33%。

（二）个人营造的林木权属

本条第 2款规定，农村居民在其房前屋后、自留地、自留山种植的林木，以及城镇居民在自有房屋的庭院内种植的林木，完全归个人所有。这属于个人私有财产的一部分，个人应当对其享有占用、使用、收益和处分的权利，允许依法继承，合法权益受到法律的保护。

（三）承包营造的林木权属

本条第 3款是关于承包宜林荒山荒地荒滩造林的权属的规定。依照本条该款规定，集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地荒滩造林的，林地所有权不变，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有;承包合同对种植的林木权属和收益等另有约定的，按照承包合同的约定执行。荒山，是指树木郁闭度小于10%、表层为土质、生长杂草的宜林山地;荒地，是指尚未开垦种植或曾开垦而长期废弃的土地;荒滩，是指河滩、海滩等浅滩。国有荒山、荒地、荒滩是国家重要的土地后备资源，对其进行开发、在其上从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，是增加农用地面积，促进后备资源开发的重要途径。

根据《农村土地承包法》的规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式取得农村土地中宜林荒山荒地荒滩土地经营权的，可以依法流转土地经营权。该承包人死亡的，其应得的承包收益，依照有关法律的规定继承 ;在承包期内，其继承人可以继续承包。

（四）其他组织和个人营造的林木权属

本条第 4款规定，其他组织和个人营造的林木，由该营造者所有并享有占用、使用、收益和处分的权利。合同对种植的林木权属和收益等另有约定的，按照合同的约定执行。

需要指出的是，法律上明确规定了营造的林木归营造的组织和个人所有，其合法权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。

附件 2

关 于 依法确定给集体经济组织使用的国家所有草原和集体所有草原实行承包经营制度

有 关问题 政 策法规解读

草原作为农用地的一种，《中 国华人民共和国 草原法》（以 下简称《 草原 法》 ）和《中 国华人民共和国 农村土地承包法》（以 下简称《 农村 土地承包法》 ）对其都有明确的经营方式，即实行承包经营制度。草原由于有其自身的特点，所以它与耕地有很大不同，草原法对其承包经营管理制度也有不同的方式和期限。《黑龙 江省草原条例》 根据《草原法》 《 农村 土地承包法》 的规定对草原的承包经营制度、承包方式、承包期限、承包发包、承包合同、承包原则、承包程序、草原承包费、承包继承、承包经营权流转、承包方的义务、承包监督等作出了比较明确的规定。

《黑龙江省草原条例》第二十二条 依法确定给集体经济组织使用的国家所有草原和集体所有草原，实行承包经营制度。

国家所有草原使用权的转让应当经过县以上人民政府批准，收回原草原使用权证，重新核发草原使用权证。

【释义】 第一款，规定了依法确定给集体经济组织使用的国家所有草原和集体所有草原实行承包经营制度。

按照《宪法》和《草原法》规定，除法律规定为集体所有的草原外，草原一律为国家所有，国家所有的草原可以确定为集体经济组织和全民所有制单位使用。我省各集体经济组织使用的草原大都属国家所有依法确定给集体经济组织使用。发包主体发包草原，前提是依法确定为草原，拥有草原的所有权或使用权。权属存在纠纷的草原，应在纠纷问题解决后再行发包。未确定为草原的以生长草本植物为主的土地，其发包行为不受有关草原法律法规的调整。

第二款，规定国家所有草原使用权的转让应当经过县以上人民政府批准，收回原草原使用权证，重新核发草原使用权证。草原作为土地的组成部分其使用权可以依法转让，但是，必须经过一定的审批程序。集体所有的草原使用权的转让，双方应当签订转让协议，规定转让的期限；国家所有的草原使用权转让，由转让方向县以上人民政府（确权发证机关）提出转让申请，经批准后，收回其核发的原草原使用权证书，给予受让方重新核发草原使用权证书。草原使用权的转让，不得改变草原的使用性质，不得通过转让，将草原转为其它农用地和建设用地，转让的期限不得超过转让方剩余的使用期限。草原使用权转让后，在转让期内，转让方不再拥有占有、使用和收益的权利，而受让方则拥有占有、使用、收益的权利，并依法承担其应尽的义务。

第二十三条 集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。其承包期限为三十年至五十年。

【释义】 由于集体所有的草原由该集体经济组织内的农民集体所有，国家所有依法确定集体经济组织使用的草原由本集体经济组织内的农民集体使用，其经营、管理由集体经济组织代表本集体经济组织内的全体成员行使，因此，集体经济组织内的每个成员，都享有承包经营本集体经济组织所拥有或使用的草原的权利。而且可以承包经营三十年。这是《 农村 土地承包法》和《草原法》规定的基本制度。

所谓家庭承包，就是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位、人人有份的承包，农户家庭作为承包方签订承包合同，取得草原承包经营权；联户承包是指本集体经济组织内的两户以上家庭联合承包经营一块草原，同时并未否定家庭承包和联户承包以外的承包方式，但 是 ，无论采取何种承包方式，其承包方案均应当经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

关于草原承包期限，参照《农村土地承包法》的规定，确定为三十年至五十年。

第二十四条 集体经济组织内部无人承包的草原 ， 经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，可以采取公开竞价招标等方式承包。其承包合同应当约定双方的权利义务、承包期限和违约责任等。

在承包期内，承包方违反法律、法规规定使用草原或者不履行合同规定义务的，发包方可以终止或者解除合同。

【释义】 第一款是关于对外承包应履行的程序、承包方式及承包合同内容的规定。规定： 集体经济组织内部无人承包的草原 ， 经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，可以采取公开竞价招标等方式承包。其承包合同应当约定双方的权利义务、承包期限和违约责任等 。对外承包应履行的程序有两项，二者缺一不可。一是必须经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；二是必须经过乡（镇）人民政府批准，其中集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意是乡（镇）人民政府是否批准对外承包的前提条件。经过批准的对外承包，其签订的承包合同必须约定双方的权利义务、承包期限和违约责任等。

第二款是关于对外承包合同终止或解除的规定，规定： 在承包期内，承包方违反法律、法规规定使用草原或者不履行合同规定义务的，发包方可以终止或者解除合同。对外承包可以依法终止或者解除合同，收回草原的承包经营权。而终止或者解除承包合同的前提条件是承包经营者在承包期内不履行合同约定的义务。如承包经营者在承包期限内对承包经营的草原在利用、管理、建设中未违反法规、法规规定使用草原或者履行合同约定的义务，发包方不得终止或者解除承包合同。这就需要发包方和承包方在签订承包合同过程中必须对双方的权利和义务做出详细、具体的约定，能量化的尽量量化，防止双方在履行合同过程中出现不必要的纠纷。

第二十五条 集体所有的草原和依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由使用该草原的集体经济组织发包。

承包经营草原，发包方和承包方应当签订草原承包合同。草原承包合同样式应当统一，由省草原行政主管部门公示。

【释义】 关于草原的发包方，《黑 龙江省 草原条例》规定了集体所有的草原和依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由使用该草原的集体经济组织发包。即由拥有该草原所有权或 使用权 的集体经济组织发包，没有集体经济组织的，由村民委员会代为发包。

发包方发包草原，应当和承包方签订书面草原承包合同。草原承包合同是明确发包方、承包方的权利义务关系并具有法律效力的文书，是承包方依法承包经营草原的合法依据，是约定当事人双方权利义务的重要凭证。《黑 龙江省草原 条例》规定了 草原承包合同样式应当统一，由省草原行政主管部门公示。各集体经济组织在发包草原时，应 当 使用省林业 和 草原局制定的草原经 营 承包合同样式。

第二十六条 草原承包经营应当实行有偿使用和生态效益优先的原则，鼓励适度规模经营。

本集体经济组织成员可以依法行使承包或者放弃承包草原的权利。

承包方案应当经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

【释义】 关于草原承包原则的规定。

1.有偿使用的原则。农村集体经济组织使用的草原有集体所有和国家所有确定集体经济组织使用两种形式，并以后者为主要形式。无论是何种形式，都实行有偿使用制度。

2.生态效益优先的原则。草原不但为畜牧业提供饲草，还具有保持水土、净化空气、调节气候等重要生态作用。

3.适度规模经营。通过发展适度规模经营，为解决狭小分散经营存在的弊端，促进草业向现代草业发展，是草原承包经营发展的方向。

4.平等行使承包草原的权利。一是进一步明确本集体经济组织成员可以平等行使承包草原的权利。二是明确了本集体经济组织成员可以自愿放弃参与草原承包的权利。

5.承包方案应经大部分成员同意。承包方案应当经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

第二十七条 草原承包应当按照以下程序进行：

（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；

（二）承包工作小组依照法律、法规规定拟订承包方案；

（三）召开集体经济组织成员的村民会议或者村民代表会议，讨论通过承包方案，并将承包方案公示七日；

（四）拟定草原承包合同；

（五）依照承包方案公开组织实施草原承包，并签订承包合同。

发包方负责在十五日内将签订的承包合同报市、县草原行政主管部门备案，草原行政主管部门发现承包合同有违法或者违反本条例规定的，应当修订。

【释义】 按照《农 村 土地承包法》承包应公开、公平、公正的要求，根据各地草原承包的实践，草原承包应当遵循以下程序：

1.选举产生承包工作小组。草原承包必须由集体经济组织成员选举产生承包工作小组，负责承包的具体工作。成员候选人的具体推行办法，各地可以根据具体情况和集体经济组织成员的意见确定。

2.拟订承包方案。承包工作小组产生后，主要任务之一就是拟订承包方案。应当严格依照《草原法》、《农村土地承包法》及《黑龙 江省草原 条例》等法律法规的规定和要求，拟定承包方案。承包方案应当包括发包草原的面积及位置、发包草原的时间和地点、参与承包者报名时间及地点、草原承包的方式、草原承包的年限、草原承包费的确定、承包经营草原应承担的权利和义务等，法律法规已有规定的，承包方案不能违反法律法规规定。承包方案拟定后应在集体经济组织范围内公布。

3.讨论通过承包方案。承包方案公布后一定时间，应当召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论、通过承包方案。依照本条例第二十六条规定，草原承包方案经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意方可通过。承包方案通过后，应当将承包方案在本集体经济组织内公示七日，使本集体经济组织成员充分了解掌握承包方案的内容，并严格按照承包方案开展草原承包工作。

4.拟定草原承包合同。草原承包方案通过后，承包工作小组或集体经济组织、村民委员会根据省林业 和草原 局公示的草原承包经 营 合同样式，拟定草原承包合同书。草原承包合同书应当包括承包双方的名称和住址、承包草原的坐落、四至界限、面积、等级、利用现状、承包期和起止日期、承包草原用途、应交纳的草原承包费金额、双方的权利、义务和违约责任等，草原承包合同不能违反法律法规规定。

5.组织实施草原承包，签订草原承包合同。草原承包合同拟定后，承包工作小组汇同集体组织组织或村民委员会按照承包方案规定，组织发包草原，并由发包方与承包者签订草原承包合同。发包方的代表通常是集体经济组织或村民委员会的负责人（村民委员会主任）。

6.备案承包合同。草原承包合同签订后，发包方必须在十五日内将签订的承包合同报所在地的县或市草原行政主管部门备案，这是发包方必须承担的一项法定义务。草原行政主管部门对草原承包合同主要采取事后监督方式，对发包方备案的草原承包合同依法进行审查，在审查的过程中如发现草原承包合同不完善，存在违反法律法规规定的，应当按照《黑龙 江省草原 条例》第三十二条规定及时提出改正意见，发包双方应当按照草原行政主管部门依法提出的改正意见对已签订的承包合同进行修订，确保了草原承包合同的合法性。

第二十八条 承包方向发包方交纳草原承包费。草原承包费应当根据草原前三年的平均产量、质量、位置等因素合理确定，并 经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意 。

依法确定给集体经济组织使用的国家所有草原的承包费，按市、县百分之二十、乡百分之二十、村百分之六十的比例分别使用，全额用于草原保护和建设。

【释义】 《黑 龙江省草原 条例》第二十六条详细介绍了草原承包有偿使用的原则。草原承包经营者理应向发包方交纳草原承包费。采取家庭承包、联户承包的，草原承包费一般是在签订草原承包合同时一次性交纳第一年度的草原承包费，并在第二年的此时交纳下一年度的草原承包费，以此类推。采取其它方式承包草原的，也应尽量采取上述交费方式，以减轻草原承包经营者的负担。

草原承包费的价格，应 当根据草原前三年的平均产量、质量、位置等因素由草原承包工作小组评估，提出承包费价格，提交 经集体经济组织成员的村民会议讨论，经三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后通过 。采取招标等方式承包的，应确定竞价的底价；采取家庭、联户等方式承包的，应确定其最终收费价格。

集体所有草原的承包费，由集体经济组织收取并使用。国家所有确定集体经济组织使用的草原，考虑该资源的所有权是国家所有，其草原承包费应体现国家和集体的利益。为加快草原改良建设步伐，解决国家草原建设资金投入不足问题，《黑 龙江省草原 条例》规定依法确定给集体经济组织使用的国家所有草原的承包费，按市、县草原行政主管部门百分之二十、乡级人民政府百分之二十、村集体经济组织百分之六十的比例分别使用。草原行政主管部门和乡级人民政府使用的部分，可以由发包方直接收取后上交，也可以按草原承包合同的约定，由草原行政主管部门或乡级人民政府直接向发包方收取。无论是草原行政主管部门、乡级人民政府，还是村集体经济组织，其使用的国家所有确定集体使用的草原承包费都要全额用于草原保护和建设。

第二十九条 草原承包经营权通过竞价招标等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。

【释义】 《黑 龙江省草原 条例》第二十三条、二十四条规定了草原承包方式。不同的承包方式，其继承人的含义不同。一是以家庭等方式承包草原，是以户为单位取得草原承包经营权，其承包人是一个家庭。承包期内家庭的某个或者部分成员死亡的，草原承包经营权不发生继承问题。家庭成员全部死亡的，本集体经济组织成员应当收回，并重新发包。但是，承包人在承包期间投入等带来的应得收益，其继承人可以继承。其二，以招标等方式承包经营草原，承包方一般是以个人名义来承包。在承包期内，承包人死亡的，其家庭成员等可以继承承包经营权，继续承包；家庭成员不愿意继续承包的，承包经营应的承包收益可以继承。

第三十条 草原承包经营权受法律保护。

承包方可以依法按照自愿、有偿的原则，采取转包、出租、互换、转让方式流转，并由双方当事人依法签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换方式流转的，应当书面通知发包方。

【释义】 第一款是草原承包经营权的保护。承包经营者依法取得承包经营权后，具有依照法律法规规定和承包合同约定自主使用、经营所承包的草原，并获取收益的权利。依法取得的草原承包经营权，受法律保护，除《草原法》第十三条第二款规定的个别调整外，任何单位和个人不得擅自变更草原承包经营权；除依照法律法规规定和承包合同约定依法终止承包合同外，不得擅自收回承包经营权；不得干涉承包方的承包经营自主权；不得干涉承包经营权的合法流转。对侵犯承包经营者合法权益的，承包经营者可以通过调节解决，调节不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉。

第二款是草原承包经营权的流转的规定。在承包期内，承包经营者有权依法自主决定承包经营的草原是否进行流转，采取何种方式流转，流转给谁，任何单位和个人不得违背承包经营者的意愿，搞强迫命令、行政干预，阻碍承包方进行草原承包经营权的流转。在承包经营权流转的过程中，承包者可以在转让中获得收益，所得收益受法律保护，任何单位和个人不得擅自截留、扣缴。条例规定了转包、出租、互换、转让四种流转方式。采取转包、出租方式流转，由双方当事人依法签订书面合同，并书面通知发包方。这种方式流转并不改变发包方和承包方原签订的承包合同，承包方仍要承担合同约定的义务。采取互换方式流转的，应当书面通知发包方，并及时办理承包合同变更手续。采取转让方式流转的，必须经发包方同意后才能进行。转让是指承包者将草原的承包经营权转移给他人，转让后原承包者不再拥有草原承包经营权，不再承担相应的权利和义务。按照《草原法》规定，草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，能够履行草原保护、建设和按照合同约定的用途合理利用草原。无论采取何种方式流转，其流转期限均不能超过其承包的剩余期限。

第三十一条 承包方应当按照法律、法规的规定保护和使用草原，严格履行承包合同约定的义务并承担相应的违约责任。

【释义】 第一，承包方应当按照法律、法规的规定保护和使用草原。承包方取得了草原承包经营权后，虽然有自主经营的权利，但其经营受法律、法规及承包合同的约束，承包方在使用草原过程中不得违反法律、法规规定，否则将承担相应的法律责任。

第二，承包方应当严格履行承包合同约定的义务。承包方对所承包的草原享有占有、使用和收益的权利，并受法律保护，与此相对应，承包方应承担相应的义务，所有这些义务，承包方在履行合同过程中必须严格履行，否则将承担相应的违约责任和法律责任。

第三，承包方不履行合同义务或者履行义务不符合合同约定，即构成违约行为，应当承担违约责任。这里的不履行合同义务，是当事人有条件履行而拒绝履行；履行义务不符合合同约定，是指虽有履行行为但未按合同约定的条件履行，履行不符合合同要求。对采取家庭承包方式取得承包经营权的，发包方可以按照《合同法》规定的继续履行、采取补救措施、赔偿损失以及支付违约金、定金责任等五种承担违约责任的方式，要求承包方承担违约责任；对于对内非家庭承包方式取得承包经营权的，发包方还可以按照合同的约定终止合同；对本集体经济组织以外以招标等方式取得承包经营权的，发包方可以要求承包方按照《合同法》的规定承担违约责任，也可以根据《黑龙 江省草原 条例》第二十四条规定，终止或解除合同。

第三十二条 县以上 草原行政主管部门 应当对草原承包活动进行监督指导，对承包活动违反本条例规定或者合同内容不完善、不符合法律法规规定的，应当提出限期整改意见。

【释义】 第一，县以上草原行政主管部门应当做好草原承包活动的指导工作。在开展草原承包的过程中，草原行政主管部门要及时对草原承包活动进行指导，使承包活动符合《农村土地承包法》《草原 法》 《黑 龙江省草原 条例》 等法律法规的 规定。

第二，县以上草原行政主管部门应当做好草原承包监督工作。一是对草原承包活动监督，对不符合规定的，提出整改意见，责令发包方限期整改；二是对草原承包合同进行审查。提出限期整改意见。依法确定经集体经济组织使用的国有草原的草原承包活动，发包方对县以上草原行政主管部门提出的整改意见拒不整改的，草原行政主管部门可以提请确权发证机关收回其使用的国有草原使用权。

附件 3

《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷

调解仲裁法》解读

一、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的出台背景是什么？

为建立健全农村土地承包经营纠纷解决机制，及时制止、纠正侵害农民土地承包经营权的违法行为，保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》经十一届全国人大常委会第九次会议表决通过，于 2010年1月1日起施行。

二、农村土地承包经营纠纷调解仲裁的范围有哪些？

（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；

（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；

（三因收回、调整承包地发生的纠纷；

（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；

（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；

（六）法律法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。

三、农村土地承包经营纠纷都包括哪些？

农村土地承包经营纠纷既包括家庭承包产生的纠纷，也包括通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地产生的纠纷；既包括承包耕地产生的纠纷，也包括承包林地、草地以及 四荒地、养殖水面产生的纠纷；既包括物权性质的承包产生的纠纷，也包括合同性质的承包产生的纠纷；既包括集体经济组织内部承包产生的纠纷，也包括集体经济组织及其成员与本集体经济组织以外的单位和个人建立承包关系后产生的纠纷。

四、因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷是否可以仲裁？

不可以。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围。

五、处理土地承包经营纠纷的方式有哪些？

土地承包经营纠纷处理主要有四种方式：和解、调解、仲裁、诉讼。

六、农村土地承包经营纠纷可以向哪些组织申请调解？

发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村委会、乡（镇）人民政府调解委员会调解。

七、农村土地承包经营纠纷可以向哪些组织申请仲裁？

发生农村土地承包经营纠纷调解不成的，可以向县（区、市）的土地仲裁委员会申请仲裁，农村土地仲裁委员会设置在县农业农村局。

八、发生农村土地承包经营纠纷时，当事人如何申请仲裁？

当事人申请仲裁，应当向土地承包仲裁委员会递交仲裁申请书。仲裁申请书可以邮寄或者委托他人代交。仲裁申请书应当载明申请人和被申请人的基本情况，仲裁请求和所根据的事实、理由，并提供相应的证据和证据来源。书面申请确有困难的，可以口头申请，由农村土地承包仲裁委员会记入笔录，经申请人核实后由其签名、盖章或者按指印。

九、如何知道自己提起的仲裁申请是否得到受理？

农村土地承包仲裁委员会决定受理的，应当自收到仲裁申请之日起 5工作日内，将受理通知书、仲裁规则和仲裁员名册送达申请人；决定不予受理或者终止仲裁程序的，应当自收到仲裁申请或者发现终止仲裁程序情形之日起5个工作日内书面通知申请人，并说明理由。

十、申请土地仲裁要符合哪些条件？

申请农村土地承包经营纠纷仲裁应当符合下列条件：

（一）申请人与纠纷有直接的利害关系；

（二）有明确的被申请人；

（三）有具体的仲裁请求和事实、理由；

（四）属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围。

十一、哪些人可以参加土地承包经营纠纷仲裁？

家庭承包的，可以由农户代表人参加仲裁。当事人一方人数众多的，可以推选代表人参加仲裁。与案件处理结果有利害关系的，可以申请作为第三人参加仲裁，或者由农村土地承包仲裁委员会通知其参加仲裁。当事人、第三人可以委托代理人参加仲裁。

十二、申请农村土地承包经营纠纷仲裁有无时间规定？

农村土地承包经营纠纷申请仲裁的时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。

十三、被申请人是否要提交答辩书？

被申请人应当自收到仲裁申请书副本之日起十日内向农村土地承包仲裁委员会提交答辩书；书面答辩确有困难的，可以口头答辩，由农村土地承包仲裁委员会记入笔录，经被申请人核实后由其签名、盖章或者按指印。农村土地承包仲裁委员会应当自收到答辩书之日起五个工作日内将答辩书副本送达申请人。被申请人未答辩的，不影响仲裁程序的进行。

十四、提起土地仲裁后，会不会拖而不决？

仲裁农村土地承包经营纠纷，应当自受理仲裁申请之日起 60日内结束；案情复杂需要延长的，经农村土地承包仲裁委员会主任批准可以延长，并书面通知当事人，但延长期限不得超过30日。

十五、已经发生法律效力的调解书、裁决书可否申请强制执行？

当事人对发生法律效力的调解书、裁决书，应当依照规定的期限履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以向被申请人住所地或者财产所在地的基层人民法院申请执行。

十六、当事人不服仲裁裁决的可否向人民法院起诉？

可以。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定：当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。

十七、裁决书发生法律效力是什么意思？

所谓发生法律效力，是指当事人就该纠纷的权利义务关系已经由仲裁书所确定，当事人不得就同一纠纷再次申请仲裁或者向法院提起诉讼，法院也不得受理对该纠纷提起的诉讼；当事人应当根据裁决书所确定的内容行使权力、履行义务。承担义务的一方当事人在裁决书确定的期限内不履行的，对方当事人有权申请法院强制执行。

十八、提起农村土地承包经营纠纷调解仲裁是否要缴纳调解仲裁费？

提起农村土地承包经营纠纷调解仲裁不需要缴纳任何费用。

十九、事人申请仲裁后能否选择其他纠纷处理方式？

当事人申请仲裁后，可以自行和解。达成和解协议的，可以请求仲裁庭根据和解协议做出裁决书，也可以撤回申请。对仲裁结果不服的，还可以在规定时限内向人民法院提起诉讼。